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文章:2016年7月:中国反纵向价格垄断相关执法增多

七月 01, 2016
商事诉讼报告

近期,中国审查与处罚价格相关的反垄断执法案件明显增加。越来越多面向消费者的外国企业因为和下游合同相对方进行控价行为(经常表现为转售低价限制)而受到重大处罚。执法机关的一个特定目标为汽车行业,其受到了多次监管行动,同时执法机构针对酒类和医健行业也采取了相关行动。

最新的进展为,于2016年4月15日,负责价格垄断执法行动的省级机构上海价格局,对韩国的韩泰轮胎公司课以340,000美元的罚款。(见《上海市物价局行政处罚决定书(上海韩泰轮胎销售有限公司)第2520160001号》,2016年4月12日)。这一决定书确认韩泰在与其分销商签署的协议中施加了对于最低转售价格的限制,在协议中,韩泰实施了设立最低价格表、“市场规范”保证金、以及于分销商提供低于最低价格时的警告信等措施。这一决定仅为近18月来的一系列对汽车行业的纵向价格垄断协议处罚决定之一。迄今为止,中国反垄断执法机关(包括国家发展和改革委员会、国家工商行政管理局及商务部)已经对大型汽车制造商和零件供应商课以了超过20亿元人民币(约3亿美元)的罚款,在七件案件中有五件涉及纵向价格限制。(见刘卫琰,“汽车反垄断指南剑指转售价格重灾区:推定豁免存难题”,《中国经济网》,2016年4月25日。)

另外,在立法方面,3月23日至4月12日期间,国家发改委(国务院下属的部门级且全权负责价格垄断问题的机关)发布《关于汽车业的反垄断指南》(征求意见稿)(“指南草案”),并公开征求了公众意见。作为中国首个针对行业的反垄断指南,该指南草案旨在为汽车行业的纵向价格限制提供更明确的指导。

该指南草案和近期执法的增加表明中国政府正积极地发现和制止纵向垄断行为,尤其在汽车行业。以下内容概括了近期的典型案例以及指南草案的关键条款,强调反垄断执法的核心实践问题及启示。

纵向价格垄断执法概述。中国管理纵向价格垄断的主要法律文件为2007年制定的《反垄断法》。在此之前的法律条文,如《反不正当竞争法》、《价格法》和《合同法》,也对中国的纵向价格限制有相关规定。《反垄断法》第十四条是规定纵向价格限制的核心条款,其与规定了垄断协议的法定豁免的第十五条,构成一个“禁止/豁免”结构。第十四条的措辞克制[YC1] ,但明确禁止与交易相对方签署关于产品预期转售的固定价格或最低价格(两种法条载明的纵向价格限制类型)的垄断协议。此外,第十四条第三项允许反垄断执法机构识别并禁止其他形式的纵向垄断协议。

针对第十四条所禁止的情形,《反垄断法》的第十五条列举了一系列法定豁免。这些情形包括,增进效率,提高产品质量,统一产品规格,与提高中小经营者竞争力等。所有情况下被告负有举证责任,并且在大多数情况下(包括上述列明的)要求被告额外证明不会严重限制相关市场竞争,并能够使消费者分享由此产生的利益。

《反垄断法》于2008年8月1日生效,但是,公开的纵向价格垄断执法于近年才开展。最早的执法始于一项反垄断民事执法行动——“锐邦诉强生”案,该案是第一起且迄今为止唯一一起公开的民事执法案件,于2012年至2013年在上海法院审理(见“北京锐邦涌和科贸有限公司诉强生(上海)医疗器材有限公司、强生(中国)医疗器材有限公司”,上海高级人民法院,2013年,北大法宝引证码CLI.C.2134356)。随后,《反垄断法》的行政执法于2013年开展,并逐渐加强。迄今为止发布的五类行政决定中,两类最近的决定均涉及汽车行业,且最显著的执法行动均有关面向消费者的行业:

一、2013年2月22日,中国白酒商贵州茅台和五粮液集团分别被贵州省物价局和四川省发改委处以总额7050万美元的罚款。(见“茅台和五粮液公司被处以我国反垄断史上最大罚单”,《中央政府门户网站》,2013年2月22日。)这两家酒商制造白酒,其为在中国受欢迎且售价通常较高的本土酒类。按照政府公告,两家公司因对经销商实行价格控制和地理销售限制而违反了《反垄断法》的规定。该执法行动受到关注的部分原因是其针对对象为著名的当地公司,这通常并不常见。

二、2013年8月7日,国家发改委对九家婴幼儿配方奶粉供应商处以总额1亿500万美元的罚款,其中大多数为外国品牌。(见“合生元等乳粉生产企业违反《反垄断法》限制竞争行为共被处罚6.6873亿元”,《中华人民共和国国家发展和改革委员会网站》,2013年8月7日)。)这一系列执行案件发生于2008年之后,2008年的三聚氰胺丑闻严重影响了当地的婴幼儿配方奶粉供应商,进而导致了外国进口奶粉需求和价格的长期持续增长。在2013年的执法行动中,发改委对那些配合调查并自愿降低价格的公司免除了罚款。但是,发改委基于对行业竞争的严重损害已经发生而认定,所有的企业均不适用《反垄断法》的豁免。

三、2014年5月29日,国家发改委对数家隐形眼镜片生产企业处以总额298万美元的罚款,其中大多数为外国企业。(见“部分眼镜镜片生产企业维持转售价格行为被依法查处”,《中华人民共和国国家发展和改革委员会网站》,2014年5月29日。)隐形眼镜历来为高利润的行业,罚款的金额基于限制竞争的严重性,部分根据企业合作程度予以一定的减轻。

四、从2014年年末至2015年年末,数个省级发改委或它们下属的价格局公布了四个类似的处罚决定,这四个决定均针对偏中高或高档的外国汽车制造商,包括克莱斯勒(被罚498万美元),大众集团的奥迪公司(被罚3770万美元)、梅赛德斯-奔驰

(被罚5500万美元)和日产汽车(被罚300万美元)。(见“克莱斯勒实施价格垄断被处罚款3168万元”,《中央政府门户网站》,2014年9月11日;“一汽-大众销售公司实施价格垄断被处罚款2.4亿元”,《中央政府门户网站》,2014年9月11日;“奔驰公司在江苏实施“价格垄断”被罚款3.5亿元”,《中央政府门户网站》,2015年4月23日;“东风日产在广东省实施价格垄断被处罚”,《广东省发展和改革委员会网站》,2015年9月10日。)这四个决定中的三个涉及售后零部件市场中的纵向价格限制问题,这可能表明这些执法行中的重点之一是确保零部件和维修市场竞争水平的提高。

五、如上文介绍中提及,于2016年4月15日,上海发改委的价格局对韩国的韩泰轮胎处以340,000美元的罚款。

执法案件要点和意义。鉴于《反垄断法》的规定缺乏明确性和相关定义,并且中国执法机关享有广泛的自由裁量权,因此所公布的案例指出了一系列值得关注和仔细研究的核心实践问题。幸运的是,《关于汽车业的反垄断指南》似乎明晰了特定案件的适用情况,并且近期的执法行动也在中国的外国企业提供了重要的借鉴意义。

建议转售价:是否构成变相转售价格限制?根据近期的《反垄断法》执法案件,中国法院和行政机关对表面为建议价但实则为纵向价格限制的认定和处罚表示出了警惕。在2014年的隐形眼镜案中,国家发改委首次认定了供应商采用指导价的方式设定实际价格限制而非可选建议的问题。同年,克莱斯勒也被认定为实施了硬性的纵向转售价格限制,尽管其与经销商合同里仅写为“建议”转售价。这两个案件表明,针对价格问题,实质比形式更为重要。为避免疑问,指南草案明确执法机关将采取““实际效果”的方法来逐案判断建议价格是否违反《反垄断法》。

被禁止的纵向垄断协议类型。近期的执法案件表明其他类型的纵向垄断协议,如地域限制,同样可能会引起中国执法机关的关注。在这些案件中,尽管责任的认定均限定在《反垄断法》第十四条第一项或第二项,但是数个决定都包括禁止分销商销售往授权地域范围外的地理限制约定。尽管地域限制不属于《反垄断法》明文禁止的纵向限制,适用《反垄断法》第十四条附带规范纵向地域限制在以往发改委的执法中仍屡见不鲜,这可能由于作为这些案件中执法机关的发改委仅被授予价格相关违法的执法权限,也有可能由于虽然执法机关有权但倾向于不执行未在第十四条第一项或第二项明确列出的纵向限制。

更进一步,《汽车指南》草案也明确规定了其他类型的被禁止的纵向垄断协议,包括部分的区域和客户限制。这不仅给中国法院和执行机关将如何判断纵向垄断行为的合法性提供明晰指南,更标志着未来将有更周全的纵向垄断执法行为。

限制或排除竞争的效果:纵向垄断协议是否绝对违法?《反垄断法》的一个较复杂和模糊的问题是第十四条是否禁止所有固定或最低转售价格行为,无论这些行为的限制或排除竞争的效果。《反垄断法》第十三条明确定义垄断协议系任何排除或限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。因此,根据理论,具有限制或排除竞争的效果是判断违法的必要和可争议的构成要件。然而,在实际执法中司法和行政机关对这一问题有不同答案。

在民事诉讼的锐邦诉强生一案里,上海法院认定了限制或排除竞争的效果是任何纵向价格垄断赔偿请求权必有的构成要件,并且,在此类私益诉讼中并不假定满足该条件,原告应负有相应的举证责任。但是,发改委所给出的信号截然不同。国家发改委的价格监督检查与反垄断局局长表示,发改委采取的是简单的“禁止加豁免”的方式。在韩泰轮胎案件里,其相关文件中仅有非常粗略和概括性的关于限制和排除市场竞争的评论,在先前案件中的政府公告内就该问题提供了更多细节,因此韩泰案中对限制和排除市场竞争影响的近乎公式性的描述可能意味着就韩泰是否存在该问题并未采取具有实质意义的调查。

遗憾的是,上海法院一系列对案件构成要件和假定条件的分析均未挑战执法机关的行动。虽然《反垄断法》第五十三条授权人民法院对反垄断机关的行政决定进行司法审查,但迄今为止没有一个行政相对人就行政机关的纵向价格垄断限制决定提交法院进行司法审查。毕竟在中国,在民事案件中胜诉的被告仍有可能就同一事实受到行政机关的处罚。

法定豁免情形。从表面上看,反垄断执法机关限制了行政相对人就限制或排除竞争效果的可争议性,从而对纵向价格限制行为采取了严格的立场,《汽车指南》的草案表明执法机关仍然愿意至少在车行领域拓宽豁免条件。基于《反垄断法》“禁止加豁免”的框架基础,这一指南给出更灵活与详细的规范框架,包括推定豁免和个案豁免,例如关于区域和客户限制,指南规定不具有“显著市场能力”的营业主体可以享受推定豁免,其中“不具有显著市场力量”被界定为在相关市场上占有25%-30%以下市场份额(在通常情况下)。值得关注的是,这些推定豁免非常相似欧盟委员会的类别豁免规定(Block Exemption Regulations)。

就纵向价格限制而言,《汽车指南》草案明确列出了一些在汽车行业内可适用《反垄断法》第十五条的个案豁免,包括新能源汽车推广阶段(起初的九个月)的转手价格限制、属于纯粹代理的经销商实施落实其本人的价格指示、政府采购过程中价格控制以及汽车供应商用电商平台与最终用户直接达成交易时的平台上统一价格(貌似另一种纯粹代理的情形)。就个案豁免的问题而言,最近国家发改委也颁布了《关於垄断协议豁免一般性条件和程序的指南》(征求意见稿)。由于《反垄断法》生效的八年中来个案豁免鲜少发生,因此相关办法的目的在于对垄断协议豁免的条件和程序提供指导。

结论。总之,近期的纵向价格垄断执法案件有意无意地主要针对外国的高利润企业和行业。在历史上,纵向价格控制在中国各类行业均较为普遍,但最近执法案件背后的政策可能为政府压制针对消费者的提价行为。无论如何,纵向价格垄断始终为中国反垄断法的执法重点之一,因此跨国企业应把它列为其中国营业守法计划的重要考虑。