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文章:2016年10月:美国声称其能以国外行为为由控告外国人触犯美国制裁法

商事诉讼报告

2016年3月19日,联邦调查局特工在迈阿密国际机场逮捕了土耳其公民兼居民Reza Zarrab,这时他和他妻子与年幼的孩子正刚降落,准备去游玩迪斯尼世界。联邦检察官Preet Bharara对其在曼哈顿所提起的主要指控是违反《伊朗交易和制裁条例》(“ITSR”)。

该案是美国检察官在实施执行制裁制度时,首次试图将关注范围扩大到对一名外国人在外国指示外国银行于不同外国实体之间进行资金转移的情况。检察官认为管辖基础在于被告人所指示的资金转移是以美元而进行的。倘若法院接受,这一立场将对美国制裁管辖权产生重大转变,从而导致外国公司和个人仅基于其所使用的币种,而非美国公民身份、美国居住身份或在美国领土上所实施的行为等,就有在美国受控告的危险。

由昆鹰代理的Zarrab先生是一名34岁的黄金贸易商人,他具有双重伊朗和土耳其国籍。控告书声称,自2010年至2015年,Zarrab先生从事了价值数亿美元的国际资金转移,非法寻求规避美国禁止与伊朗或伊朗人进行交易的制裁法。仅就制裁罪而言,Zarrab先生面临最高为20年的有期徒刑的法条指控。

迄今为止,关于Zarrab先生案件的新闻集中于以下令人关注的话题:他提议接受5,000万美元的保释金并自费安排私人武装警卫服务以确保保释(这提议失败了),以及其于2013年底在有关土耳其总理雷杰普·塔伊普·埃尔多安政权腐败丑闻中的核心角色。美国检察官所声称的Zarrab先生如何违背了美国制裁法的方式至少值得同样的关注,因为这对直接或间接向被制裁的政府或实体提供服务的外国公司和个人会产生影响,特别是些公司和个人迄今为止认为自己不在美国境内实施行为而在美国控告的范围之外。

控告书声称Zarrab先生合谋从美国违法出口“国际金融交易”的“服务”,即通过请求将资金从一个国家转移到另一个国家(如从土耳其到中国)并出于对伊朗的利益(例如帮助伊朗公司支付从中国公司购买的鞋子或衣服等商品)。在反对Zarrab先生驳回起诉申请的书状中,美国检察官澄清说,他们之所以认为Zarrab先生违法仅由于他所要求将资金从外国银行转移其他外国银行的币种是美元。在检察官看来,要求外国银行以美元进行转移意味着Zarrab先生发起了一个发生于美国的美元结算交易。按照美国检察官的观点,Zarrab先生为伊朗人或公司之利益而所出口的“服务”是美国银行所进行的美元结算交易,作为由非美国公民或居民在美国境外指示外国之间的资金转移的一部分。

Zarrab先生驳回起诉的申请正在审查中。他认为,据以制定ITSR的《国际紧急经济权力法》(“IEEPA”)明示将管辖权限于“任何受美国管辖的人或财产”。他进一步指出,控告状的关键语言“受制于美国的管辖权…… 的人”已经在几十年的制裁法实务中被国会和美国外国资产管制局等机关最多解释为(一)美国公民、(二)身在美国境内的人、(三)美国法律之下设立的法人及(四)由上述各类人拥有的组织。

Zarrab先生认为,由于他毫无争议地不属于这四类人,因此他不能在IEEPA和ITSR之下被加以控告。他驳回控告的申请还列出所有以前有关为伊朗利益而从美国出口服务的美国刑事控告的目录,这目录表明在每次的控告中,被告无不例外地属于那四类历史上唯独被认为属于“受美国管辖”的人。

最近公布的涉及为伊朗利益而进行大量交易的控告都针对跨国银行,如瑞士信贷和法国巴黎银行。然而,这些案件所涉及的至少是在美国进行营业并结算交易由该银行本身的美国分行或其美国代理银行所进行的情形。将在美国境外实施行为的银行客户加以控告,并同时不指控相关银行,相当于是扩大刑事管辖权的一大步。在过去,对在国外实施行为的人执行法律是通过“指定”的方式,即一种禁止美国人与此类人进行交易的二级制裁方式,并不对其进行刑事惩罚。

到目前为止的争论表明美国政府及其高调的目标Zarrab先生就支撑美国制裁法的核心基础性问题存在分歧:制裁法律领土效力范围。检察官认为,所基于对许多国家(包括巴尔干、缅甸、哥伦比亚、伊拉克、利比亚、苏丹和叙利亚)实施制裁的IEEPA旨在创造域外管辖——即基于在美国之内所发生的“影响”的管辖,包括由美国境外的外国人所实施的行为的影响。Zarrab先生认为,这一观点误解制裁法的本质,乃禁止美国人和在美国领土上的人与被指定的敌人进行交易,且除非有其他国家或条约所制定的配套性制裁,不规范在美国境外之人所实施的行为。

Zarrab先生这一申请的处理可能会对美国境外直接或间接为被制裁的国家或实体进行资金转移的外国公司或个人产生重大影响。法院抑或将维持自20世纪初以来一直保持的管辖权界限——即美国制裁法唯独规范的是美国人或在美国之人所实施的行为——抑或将允许基于在美国境内由代理银行进行美元结算如此微小的影响所产生管辖。